По-голям, по-порочен, по-зловещ и в крайна сметка много трудно решим. Проблемът с контрола върху храните в България е проблем с философията на провеждането и упражняването му.
Затова скандалът с корупционните схеми в Българската агенция по безопасност на храните (БАБХ), довел до скоростна рокада на върха й преди седмица, е само част от върха на айсберга грешни и вредни политики на държавата във всички сегменти на бизнеса с храни по цялата му верига. Политики, които изкривяват средата там, стимулират индустриализацията на сектора, намаляват конкурентността на голяма част от българските компании и в крайна сметка водят до влошено качество на храната и повече заплахи за здравето на потребителите.
Какво се случи накратко?
Стрихнинът в супата на властта
Собственикът на веригата "Аладин фуудс" обвини изпълнителния директор на БАБХ Пламен Моллов в корупция. Направи го с името и фирмата си, поемайки всички рискове от публичната конфронтация с орган, контролиращ пряко бизнеса му – той влезе в директен конфликт с регулатор, което изключително рядко някой си позволява в която и да било индустрия. Към твърденията на "Аладин" бързо се добавиха още сигнали – пак от фирми и хора с имената им. В резултат правителството уволни Моллов и назначи на директорската позиция досегашния му заместник Дамян Илиев. Толкова. Шумът в медиите вече поутихва, а за други промени не се говори, камо ли в правилата като цяло. С една дума, управляващите видяха Моллов като щипка стрихнин и побързаха да я отстранят от общата купа с власт, за да не се разпространява.
Отровата във въпросната купа обаче е по-опасна и по-дълбоко проникнала – тя е в модела на регулация (виж мащабите му в инфографиката)
"Джунглата" и след това
От момента, в който Ъптон Синклер пише преди повече от 100 години прословутата си книжа "Джунглата" за кланиците в Чикаго и САЩ създават агенцията си за контрол върху храните и лекарствата, никой не оспорва необходимостта от такива служби. Най-малкото пък загрижената за здравето на жителите си Европа. Времената, в които всеки е познавал производителя на яйцата на трапезата си, са отминали заедно с конските впрягове и бонетата на домакините. Не можем и няма как да очакваме и че всеки производител, който твърди, че е вложил месо в кренвиршите си, е направил именно това. Затова Европа е изписала километри регламенти, касаещи всичко от отглеждането на животните и растенията, през обработката на суровините, условията във всяко производство, начините за съхранение и транспортиране до опаковките и мястото на щанда. Смисълът на тези разпоредби е един – да гарантират сигурността на потребителя. При въвеждането им в националното си законодателство всяка страна обаче има известна свобода как точно да ги формулира. Няма да е грешка да кажем, че България избира най-консервативния път, който следва и досега.
Записите в различните закони и наредби са безброй, но има твърде показателни примери – дават ги представителите на различните бизнеси.
За да се отвори кланица в България например, не може да се използва реконструирана сграда, която е била използвана за нещо друго – да кажем, склад. Постройката трябва да е нова. Което очевидно стимулира по-силните финансово, по-големите фирми.
За да се произвежда от една компания и кисело мляко, и сирене, това трябва да става в две отделни мандри – също финансова бариера, възпираща входа в бизнеса.
За да се изгради цех за каквато и да било храна, подът му трябва да е от саморазливна мазилка. Мозайката например е забранена. При положение че последната издържа десетилетия без увреждане, а саморазливните покрития трябва да се сменят на три години, това също е инвестиционно изискване, удрящо по-малките фирми.
За да се отглеждат прасета, е забранено това да става на пасища – методът, предпочитан от малките и биофермерите по разбираеми причини.
Примери като този са много и всички действат в една посока – индустриализация. Тя сама по себе си не е нещо непременно токсично. Важен е обаче принципът, който важи за всяка индустрия – работата на държавата е да създава равнопоставеност за всички бизнеси – малки и големи, а не да затруднява която и да било от двете страни.
А при норми, които подкрепят големите индустриални вериги, малка страна като България няма как да не изпадне в ситуация на нетен вносител на храните си. В нашия случай към крайно консервативното преписване на нормите от ЕС се добавя и още един фактор. Този, че за разлика от Италия например тук липсват традиции – компанийни и често дори семейни в производството на храни. "Няма как в страни, където дадена фамилия произвежда от поколения сирене или вино, изведнъж да се появи регулатор, който да започне да я учи как да упражнява занаята си", казва Филип Харманджиев, производител на вино и собственик на ферма (бивш съиздател на "Капитал"). В България ситуацията е различна по исторически причини.
Позицията на всички контролни органи върху храните винаги е била, че изискванията към сектора се налагат от Европа. Докато елементарен поглед върху пазара показва, че тук те са доведени до крайности, изкривяващи пазара в полза на големите и даващи възможност за преяждане с власт на контролния орган.
В Гърция например често срещана гледка в магазините за хранителни стоки е голяма вертикална хладилна витрина, в която се съхраняват едновременно опаковано месо, пакетирани сирена, мляко и тарелки със сиропирани изделия. В България задължението за всеки обект е да има отделна "млечна" и "месна" витрина и трета за сладкиши.
В Белгия редовно могат да се видят десетки камиони, паркирали някъде и продаващи директно стока на производителите.
На виенските коледни базари шатрите продават шоколад, режейки го от неопаковани кюлчета и сушено месо – от бут. Не е нужно да казваме, че в София това трудно може да се случи.
Ако се погледне не към правилата, а към организацията в БАБХ, може би един от най-съществените пороци е именно лошият надзор върху институцията, която има правомощия, стигащи дотам да може да затвори даден обект (в някои случаи това означава цял семеен бизнес).
"Контролът върху агенцията е сбъркан изначално. Тя не трябва да е под шапката на Министерството на земеделието и храните, защото макар то да контролира суровините, създава бавни и мудни процеси за това. Най-добре е БАБХ да е на пряко подчинение на Министерския съвет, както е и в повечето европейски държави. А бюджетът й да е поне колкото този на ДАНС, за да може не да върви след събитията, а да ги обезпечава, преди да са се случили", смята Марияна Кукушева, председател на браншовия съюз на хлебопроизводителите и сладкарите.
В България европейският регламент за качеството на храните представлява 90% от Закона за храните. "Разликата е в останалите 10%, но и в хората, които налагат тук закона", казва Деян Марков от консултантската агенция в областта на храните "Витамина България". Така например, докато регламентът определя за "операторите на храни" регистрационен режим, местният закон изисква лицензионен. Което означава, че в ЕС всеки, който реши например да отвори ресторант и отговаря на минималните критерии, може да започне работа веднага след просто заявление за регистрация. В България същият човек трябва да подаде молба и да чака разрешение от властите, а процедурата трае месеци. Очевидно е, че по-малки предприемачи трудно могат да си позволят парите им да останат неактивни за дълго.
Това обаче е само началото на същинските грижи за потенциалния ресторантьор тук. По-големият проблем е в липсата на законова база, с която обективно да се прецени дали обектът да получи разрешително, твърди Марков. Иначе казано, преди да отвори заведението си, той ще трябва например да дострои или преустрои различни помещения, за което законът не го задължава, но инспекторите на БАБХ искат. Нерядко с мотива, че това задължение произтича по наредби на агенцията или по вътрешни правилници. "Често говорим за вътрешни правилници и инструкции. Ти обаче като бизнесмен не ги виждаш", казва и малък фермер, пожелал анонимност.
"Това съвсем точно описва пълния хаос, който цари в БАБХ след механичното сливане на редица отделни органи в максиагенция", смята Ивана Мурджева, съсобственик на правна кантора "Вино", която специализира в законодателството за вино, храни и земеделие.
Марков илюстрира последствията от насипното законодателство така: "БАБХ заплаши наш клиент с цех за преработка на маслини със затваряне, защото нямал баня. На аргумента, че законът не го задължава, инспекторите му отвърнали, че "вече накарахме месарите и млекарите и сега трябва и него, за да са всички по равно". Магическият принцип "да са всички наравно" е отровно наследство от социалистическото минало, което се пренася в днешната агенция, смята Марков.
Аз, от когото зависиш
Чувството за всевластност на администрацията се подхранва от липсата на обективни и публично известни критерии за издаване на разрешителни за производство и търговия с храни. Измеренията му са разнообразни, а последствията – обикновено тежки.
Така например хотел в областен град, който е на отсрещната страна на шосето срещу хипермаркет МЕТРО, зарежда повечето продукти за ресторанта си от веригата. До деня, когато получава предписание от БАБХ за 24 часа да купи хладилен бус, с който да превозва месото. В противен случай следва акт и затваряне на обекта. На възражението на хотелиера, че законът го задължава единствено да не се прекъсва хладилната верига и следователно е негова грижа как ще го направи, получава отговор в регистъра "това зависи само от мен". Историята премълчава дали хотелиерът е купил бус, платил подкуп или уредил по друг начин проблема, но хотелът му работи. Фирми като неговата или "Аладин фуудс", която първа алармира за исканата "такса спокойствие", трябва непрекъснато да решават подобни задачи с мобилните групи на БАБХ, който "ходят като наказателни бригади", казва Марков. И ако хотелът от примера ни оцелява, то омагьосаният кръг за хиляди други предприемачи се е затворил. Изходът от него е прост и "той не минава задължително през промяна на законите, колкото и често да се опитваме да си измием ръцете с тях", смята Мурджева. Според нея много по-важно е законите да не се пишат и прилагат от хора с остарели възгледи към предприемачеството.
Щипка политика във врящото гърне
Да, смяната на един човек няма да излекува системата. Според повечето източници на вестника Пламен Моллов е бил назначение, меко казано, подкрепено от ДПС и група, активна в земеделието и производството на спиртни напитки – Моллов идва в БАБХ от Националната лозаро-винарска камара. Пак според източници на "Капитал" обаче също до ДПС е близък и приемникът му на поста Дамян Илиев. Извън недоказуемата митология кой на кого е плащал, за да поеме дадени постове, фактът, че има политическа намеса в един от най-влиятелните регулатори в държавата (може би след КЗК като обхват на правомощията й), е показателен, че тя едва ли ще гарантира равнопоставеност на бизнеса и едва ли ще е безпристрастна.
Раждането на една суперсила
Още със създаването й преди четири години БАБХ беше натоварена с много очаквания и политически амбиции. Тогавашният министър на земеделието и храните Мирослав Найденов беше припознаван от земеделските производител само като министър по храните именно заради основния фокус в работата на ведомството към онзи момент. БАБХ се роди по негово време, като обедини няколко по-малки служби, сред които Националната ветеринарномедицинска служба и РИОКОЗ. Агенцията по храните беше замислена като мегаструктура и остана такава наред с 28-те си областни дирекции, специализирани звена за научноизследователска и лабораторна дейност и центъра за оценка на риска (виж повече за мащабите на контрола в инфографиката). Наред с това законът й даде правомощия не само да налага глоби от по няколко хиляди лева, но и да преустановява дейността на обектите в нарушение.
Шест лица на войната с бизнеса
Пороците в микса между правила и стил на работа в контрола върху бизнеса с храни със сигурност са много повече – още повече разделени по подсектори. Някои от тях обаче са универсални.
Първо – БАБХ не е контролен орган върху качеството на храните, а икономически регулатор, много по-мощен от другите секторни такива. Властта му се разпростира върху огромна част от българските компании (виж инфографиката), като в същото време той привлича по-малко внимание спрямо например комисиите за финансов надзор, за регулиране на съобщенията или по енергетика. И понеже фирмите, които БАБХ надзирава, са много, но предимно малки и средни (за разлика от КФН, КРС или КЕВР), шумът около него е по-приглушен, а лостовете за защита на компаниите – по-слаби. Като в добавка на широката си власт БАБХ е и прилично безотчетна, при назначенията там няма квоти на различните институции, да не говорим за прозрачност при вземането на решения, каквато (поне на хартия) е задължителна при останалите регулатори.
Второ, всички изисквания към участниците в бизнеса с храни – от производителя, през дистрибутора до крайния обект, в България са еднакви независимо от размера на компанията. Малкият магазин например трябва да има същия брой витрини според предлаганите видове стоки, както и обект на мултинационален концерн. Производител на домашни торти с оборот две-три бройки на ден трябва да има същите документи като верига, произвеждаща хиляди и зареждаща десетки обекти.
Като същото важи и за санкциите. Правила в стил one size fits all няма как да не насърчават големите за сметка на малките. Което, разбира се, не означава, че не трябва да има базови правила, гарантиращи безопасност, за всички.
Трето, в резултат на това унифициране стимулирана е индустриализацията на хранителния бизнес, което води до удължаване на веригата на доставката на всяка храна. Като това се случва за сметка на нишовите и специализирани производства, дистрибуции и крайни обекти. Освен малките бизнеси обаче губеща е и самата България като цяло – затова огромни проценти от храната, която консумираме (в комбинация с диспропорциите в субсидирането), са внос.
Четвърто, прекият досег на производителя, доколкото все пак се развива, не е благодарение на подкрепата на държавата, а на инициативата на предприемачите.
Пето, високите и понякога безсмислени изисквания към участниците в хранителния бизнес имат характера на бариера за влизане в него – квазиданъци, възпиращи реалните инвестиции, намаляващи конкуренцията и отново мачкащи малкия бизнес. Всъщност в графата с квазиданъците трябва да се сложи и разходът за корумпиране, който понякога никак не е малък.
И шесто, фактът, че при транспонирането на европейското законодателство за контрола върху храните в българските закони всяко "може да" е възприето като "трябва да", от една страна, дава в ръцете на контролния орган допълнителна власт, а от друга – действа в посока допълнително вдигане на разходите за фирмите. В същото време БАБХ е не само органът, който контролира, а и този, който пише правилата. А по думите на производители обществените обсъждания с бизнеса обикновено са проформа и не водят до нищо.
На фона на тези по-едри проблеми корупцията, съчетана с политически назначения (винаги трансформиращи се в очаквания за отплата), е неизбежната черешка на отровния пай.
Източник: Капитал
