Заради преизпълнението на приходите правителството има допълнителен ресурс, който да раздаде до края на годината.
Заради преизпълнението на приходите правителството има допълнителен ресурс, който да раздаде до края на годината.
Представете си, че премиерът има важен политически приоритет. Примерно да асфалтира лунната пътека или пък да построи градинка с чешмичка във всяко село и паланка. Но в бюджета няма предвидени пари за това. Може ли министърът на финансите да изкара отнякъде един вълшебен милиард?
Всъщност да, може. България може да се похвали със сравнително прозрачна бюджетна отчетност. Това се потвърждава и от позицията ни в международния индекс “Отворен бюджет”, който ни класира сред 20-те държави в света, които предоставят на обществото най-много информация за фискалната рамка. Има обаче една “черна дупка”, за която няма подробна информация, но от която зависи голяма част от дейността на публичните структури – това е централният бюджет. Той е част от общия държавен бюджет, но неговата тясна функция е да събира средствата от приходните агенции и от държавните заеми и да ги преразпределя между министерства, общини, агенции, комисии и т.н. Той също така е инструментът, който Министерският съвет използва при отпускане на допълнителни пари чрез постановления, без те да са разписани предварително в закона за бюджета.
По искане на отделните бюджетни разпределители и с одобрението на Министерския съвет финансовият министър всяка година подписва допълнителни разходи за около 1 млрд. лв. над планираните в началото на всяка година. Парите идват или по линия на по-добрата събираемост на приходите, или за сметка на други разходи, които са били предвидени преди това, но са отпаднали или са били отложени.
Разпределянето на пари с постановление обаче не само заобикаля правомощията на Народното събрание да определя бюджетната рамка. Отпускането на средства с ПМС позволява те да се насочват към подбрани общини или проекти. Тези пари няма възможност точно да се проследи как и за какво се изразходват, а за капак – липсва особена отчетност на тези трансфери дори с доклада за изпълнението на бюджета.
Пари през задната врата
Всяка година със Закона за държавния бюджет се определя каква част от разходите на разпоредители с бюджетни кредити (министерства, общини, агенции, комисии и държавни институции) ще са за сметка на централния бюджет. За 2015 г. е определено, че с трансфери ще бъдат покрити средно 80% от разходите на 17-те министерства (5.5 млрд. лв). Останалите пари те ще набавят сами (от собствени приходи или европейски средства). Като изключим обаче регулярните разходи, които са конкретно разписани в бюджета и не е необходимо да се одобряват с постановления, дори да са трансфери от ЦБ (основно текущи разходи), се оказва, че разходите, които би трябвало да се дадат с постановления, не са повече от 250 млн. лв. за всички министерства. Справка в Държавен вестник показва, че за 11 месеца управление на настоящото правителство на министерствата са отпуснати около 700 млн. лв. допълнително. Ако прибавим останалите получатели на бюджетни пари за този период, числото приближава 1.1 млрд. лв.
При анализ на основанията за отпускане на допълнителни трансфери от страна на настоящия Министерски съвет се вижда, че само 25% от този над милиард са били предвидени още в началото на годината. Останалата част са непредвидени или извънредни разходи. Пари за тях реално няма и правителството има две възможности – да преструктурира част от предвидените взаимоотношения между централния бюджет и разпоредителите. Тоест да вземе от капиталовите или текущите разходи например и да ги даде за нещо, което според Министерството на финансите изисква допълнително извънреден ресурс.
Другият вариант е да се използват допълнителните приходи в бюджета, които към края на септември са с около 1.6 млрд. лв. повече спрямо предходната година. А когато към това се добавят заложеният сравнително висок бюджетен дефицит от 3% и регистрираните излишъци по консолидираната фискална програма, тогава ръцете на правителството са буквално развързани за повече разходи. Например в Закона за публичните финанси е записано, че при неизпълнение на приходите по бюджетите на държавното обществено осигуряване и на Националната здравноосигурителна каса Министерският съвет може да одобри допълнителни трансфери от централния бюджет, като единственото условие е това да не води до влошаване на бюджетното салдо по консолидираната фискална програма.
Практиката с постановленията има два основни проблема – липсва прозрачност и се дава възможност да се правят допълнителни разходи, без да се контролират от парламента. “Като краен ефект от раздаването на пари през постановленията може да няма преразход по консолидираната фискална програма, но проблемът е, че се пипат механично параметрите. Благоразумното управление на бюджета предполага да няма такова нещо, а бюджетът да е програмен със заложени конкретни мерки и цели”, коментира Калоян Стайков, икономист в Института за пазарна икономика (ИПИ).
Анализ на постановленията за одобрение на допълнителни трансфери през последните две години показва, че голяма част от “непредвидените” или “извънредните” разходи всъщност е можело да бъдат предвидени още с приемането на бюджета. Дори привидно извънредни ситуации като бежанската криза са предвидими и е можело да се заделят пари по бюджета на ресорното министерство още в началото на годината. Според Стайков бежанската криза е факт от началото на 2014 г. и ако тогава ситуацията е изисквала извънредни разходи, допълнителните харчове за 2015 г. е трябвало да бъдат разписани в самия бюджет. От началото на годината досега са одобрени 7 млн. лв., които са свързани с миграционния натиск.
Вредна практика
Всъщност желанието да се харчат пари без особен контрол е присъщо на всички правителства досега. Докладът за изпълнението на бюджета за 2014 г. показа, че министерствата и държавните комисии са изхарчили над 900 млн. лв. повече от предварително разписаните си бюджети. Това са именно средства, дадени чрез постановления и за сметка на централния бюджет. Взимайки предвид всички одобрени постановления за 2014 г. (когато управляват три правителства), се вижда, че са разписани средства за 1.5 млрд. лв. Разликата между отчета за 2014 г. и справката от постановленията не е изненадваща, тъй като част от тези пари все пак са предвидени в централния бюджет с финансовата рамка за 2015 г. Също така има разлика между одобрени и реално направени разходи. Така например от програмата за “Растеж и устойчиво развитие на регионите” през миналата година бяха спестени около 160 млн. лв.
Досега почти всяка година при правенето на трите основни бюджета – държавния, на здравната каса и на съдебната власт, се залагаше висок “резерв за непредвидени и/или неотложни разходи” – общо около 1 млрд. лв., който впоследствие се раздава с постановления. През миналата година в този резерв бе вкарана програмата за растеж и развитие. Тази година толкова голям резерв няма – той е само 70 млн. лв. Тази година за разлика от предходната приходите в консолидирания бюджет са заложени изключително консервативно. В същото време към края на август те са с 2.3 млрд. лв. повече от миналата година, което оставя място за допълнителни разходи. А те вече са налице – към края на осмия месец увеличението е с близо 500 млн. лв.
МВР винаги печели
На база основанията, на които Министерският съвет одобрява разходите по централния бюджет, не може да се направи категорична разлика между приоритетите на сегашното и на предишното редовно правителство. Ако сравним двете управления, които към днешна дата имат почти сходен срок на управление, се вижда, че има няколко привилегировани министерства, които получават най-много чрез постановления. Това са МВР, регионалното министерство, НОИ, Министерството на финансите, социалното и земеделското министерство.
Кабинетът “Орешарски” е одобрил допълнителни разходи за силовото ведомство в размер около 150 млн. лв. Най-голяма част от тези средства тогава бяха отделени за “справяне с бежанската криза”. Както винаги, бяха дадени и значителни средства за обезщетения на служителите, които са се пенсионирали, финансирани са текущи разходи и т.н. При кабинета “Борисов 2” са дадени допълнително 180 млн. лв. на вътрешното министерство. Трябва да се има предвид обаче, че 125 млн. лв. от тези средства бяха необходими, за да се изпълни законът, приет през 2014 г. от кабинета “Орешарски”, за вдигане на заплатите на служителите в системата на МВР. Това беше направено, без да се осигури ресурс предварително.
Когато говорим за регионалното министерство и допълнителните пари там, почти винаги става въпрос за още средства за зимно почистване, ремонт на пътища. Сегашното правителство е дало двойно повече от предишното, но това се наложи заради необходимостта от спешен ремонт на няколко участъка от магистралите “Тракия” и “Хемус”, за които бяха дадени 130 млн. лв. Общият допълнителен ресурс за ведомството на Лиляна Павлова тази година достигна 160 млн. лв. при около 100 млн. лв. при кабинета “Орешарски” (основната част от парите минаха през въведената тогава програма за растеж и развитие на регионите).
Традиционно извънредни средства се гласуват за Националния осигурителен институт, на който му се налага всяка година да изплаща около 100 млн. лв. за коледни и великденски добавки. Министерството на финансите също е сред първите по отпуснати средства с ПМС. При Пламен Орешарски са основно за “дейности, свързани с повишаване събираемостта на публичните приходи”, водени на арбитражни дела и изплащане на обезщетения. При Бойко Борисов най-големият разход (50 млн. лв.) е за допълнителна вноска в бюджета на ЕС и също за водене на дела и арбитражни производства.
Отчетът за изпълнението на бюджет 2014 показва, че с по-високи разходи от одобреното в парламента е и вътрешното министерство, което е изхарчило 1.25 млрд. лв. при одобрени 999 млн. лв. При финансовото министерство разходите са 332.8 млн. лв. при одобрени от парламента 276.65 млн. лв. Основната разлика при финансите идва от текущата издръжка, която е 55.3 млн. лв. при одобрени 16.87 млн., и капиталовите разходи, които са 24.26 млн. при одобрени 4.47 млн. лв.
Къде е проблемът
Проблемите с постановленията и постоянното им отпускане са основно два – липсата на прозрачност и слабият контрол, който пък може да доведе до преразход в бюджета. Въпреки че Министерският съвет приема предложенията на финансовия министър винаги с предоставено основание за финансиране, в него почти винаги липсва конкретика. И за разлика от възможността за дебати в парламента при Министерския съвет на практика липсват такива. Също така много често се раздават пари за текущи разходи, издръжка, възнаграждения или за изпълнение на допълнителни дейности, които обаче не са разписани достатъчно конкретно. Решенията се взимат набързо от правителството, парите се отпускат, а отчетността е почти нулева.
Пример за липсата на достатъчно яснота е последното решение на правителството от 30 септември, с което отпуска 500 хил. лв. на ДАНС. Като основание е посочено, че “част от средствата ще бъде използвана за овладяването на кризисната ситуация със засиления миграционен натиск към страната ни”, а парите ще се осигурят “чрез преструктуриране на разходите и трансферите по централния бюджет за 2015 г.”, т.е. чрез взимане от друг предвиден преди това разход по централния бюджет.
Това е само един пример за неясна формулировка за отпускане на допълнителни пари. Анализът на постановленията за последните две години показва, че с това неясно обяснение са отпуснати средства на стойност 730 млн. лв., или една трета от всички одобрени постановления.
